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Requête et argumentaire

Dans sa séance du 5 mai dernier, le Conseil d'Etat a décidé, comme relevé dans sa circulaire adressée hier à la population d'Avry, d'ouvrir une enquête administrative à l'encontre du Conseil municipal d'Avry et de suspendre jusqu'à nouvel ordre ladite collégiale et de confier provisoirement la gestion de la commune à un conseil de gestion.

Soucieux de la sauvegarde et du bon fonctionnement de la commune, du suivi, de la maîtrise des affaires courantes et futures, dont notamment au niveau de la mise en place du CO d'Avry, le soussigné requiert du Conseil d'Etat :

  • de veiller à ce que les affaires en cours, le bon fonctionnement de la commune soient garantis sans porter ombrage aux affaires et dossiers en suspens
  • de rendre rapidement le rapport sur l'enquête administrative afin de rétablir dans les plus brefs délais un fonctionnement normal du Conseil communal

D'autre part, suite à cette situation qui ne s'est pas détériorée d'un jour à l'autre, je demande au Conseil d'Etat :

  • pourquoi a-t-on attendu le point de rupture avant d'intervenir, plus de neuf mois se sont écoulés entre la première enquête administrative du Préfet et le rapport préalable ?
  • la préfecture ne devrait-elle pas, lors de premiers disfonctionnements, intervenir avec plus de fermeté et prendre de suite les mesures qui s'imposent avant le climat ne se détériore jusqu'au point de non-retour ?
  • Quelles sont les mesures qui seront prises à l'avenir afin de ne pas, pour une autre commune et principalement dans le district de Sarine, réitérer de tels événements ?

Réponse du Conseil d'Etat

1. Le Conseil d'Etat partage le souci du député Jacques Bourgeois quant à la diligence qui doit être apportée à toute enquête administrative, singulièrement si celle-ci intervient dans le cadre du pouvoir de surveillance d'une commune dont les membres du conseil communal ont été provisoirement suspendus. Cependant, la célérité d'une telle procédure ne doit pas pour autant céder le pas aux exigences fondamentales de l'activité administrative, en particulier celle du droit d'être entendu. Elle ne doit pas non plus, sous ce motif, laisser apparaître qu'une enquête est bâclée. Dans le cas de la commune d'Avry, le Conseil d'Etat estime que ces principes ont été respectés, même si l'on considère que le temps écoulé depuis la décision d'ouverture d'enquête peut paraître long. En effet, il est rappelé que le Préfet de la Sarine, conformément à la mission qui lui a été confiée, a déposé son rapport à fin juillet 2003. Les protagonistes ont ensuite disposé d'un délai au 31 août 2003, compte tenu des vacances, pour faire part de leurs observations. A la demande de certains membres du Conseil, ce délai a été prolongé. Une première entreveu d'une délégation du Conseil d'Etat avec les intéressés, accompagnés de leurs mandataires, a eu lieu au début octobre 2003. A la suite de cette séance, un nouveau délai a été imparti aux membres de l'exécutif communal pour se déterminer sur une éventuelle proposition de solution immédiate et concertée à cette enquête. Face à l'échec d'une telle issue à cette affaire, le Conseil d'Etat a estimé devoir compléter l'enquête préfectorale sur plusieurs points. Cette enquête complémentaire avec le délai imparti aux intéressés pour se déterminer s'est achevée vers la mi-décembre 2003. C'est finalement le 13 janvier 2004, soit dans les meilleurs délais, que le Conseil d'Etat a statué dans cette affaire.

2. L'intervenant requiert ensuite que le Conseil d'Etat "veille à organiser sans plus tarder avec l'aide de la Préfecture et du Conseil de gestion en place, soit au plus tard cet automne, une réélection globale du Conseil communal de la commune d'Avry".

Il convient à ce propos de rappeler la marge légale dont disposent les autorités de surveillance en matière communale.

a) Sous le titre médian "c) Intervention", l'article 150 LCo définit les moyens qui sont à la disposition des autorités de surveillance des communes aux fins de garantir la bonne administration des communes, ainsi que le respect par celles-ci des prescriptions légales et des intérêts prépondérants d'autres communes ou du canton. Les compétences des autorités inférieures de surveillance des communes - que sont la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts, les préfets, le Service des communes et les autorités désignées par la législation spéciale (art. 143 et art. 144 al. 1 a contrario) - ressortent de l'article 150 al. 1 LCo : il leur appartient d'inviter la commune concernée à remédier à la situation, lorsque cette commune viole des prescriptions légales ou compromet des intérêts prépondérants d'autres communes ou du canton, ou encore lorsque sa bonne administration se trouve gravement menacée ; en cas d'urgence, il leur incombe en outre de prendre des mesures provisoires. Le rôle du Conseil d'Etat en sa qualité d'autorité supérieure de surveillance des communes (art. 144 al. 1 LCo) découle de l'article 150 al. 2 : il lui incombe de prendre, après avoir entendu le conseil communal et sur préavis du préfet, les mesures appropriées, lorsque l'intervention des autorités inférieures de surveillance s'avère vaine. Dite disposition donne en outre une liste exemplative des mesures que peut prendre le Conseil d'Etat : celui-ci peut ainsi notamment ordonner une enquête administrative, agir en lieu et place de la commune et, dans les cas graves, annuler des décisions communales. La bonne administration de la commune peut notamment se trouver gravement menacée, au sens de l'article 150 al. 1, lorsque celle-ci ne dispose plus de tous les moyens, financiers ou personnels, nécessaires pour accomplir les tâches qui lui sont dévolues (G. Emery, Districts, régions et préfets dans le canton de Fribourg, Fribourg, 1986, p. 247). Par principe, cependant, seuls justifieront l'intervention de l'autorité de surveillance des éléments pouvant faire craindre que l'administration régulière de la commune soit sérieursement troublée et par conséquent menacée (J. Wichtermann, in Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Berne, 1999, n°9 et 10, p. 740 et 741).

b) Aux termes de l'article 151 al. 1 LCo, le Conseil d'Etat peut en outre confier la gestion d'une commune à une commission administrative d'au moins trois membres, lorsque cette commune refuse ou est incapable de se conformer aux injonctions du Conseil d'Etat ou n'est plus en mesure d'accomplir ses tâches.

Cette disposition a pour fin de sanctionner le comportement du conseil communal en tant que collège (BGC 1979 I, p. 960). Elle n'a donc pas pour vocation de sanctionner des agissements individuels imputables à l'un ou à l'autre des conseillers communaux en particulier. Assurément, il ne s'agit pas d'une mesure anodine, mais bien de la solution de dernier recours. Au cours des délibérations du Grand Conseil, il a d'ailleurs été précisé à ce propos : "On a affaire ici à une véritable mise sous tutelle, mesure très grave, qui ne devra donc être prononcée qu'en cas d'insuffisance d'autres mesures, sans quoi il y aurait violation du principe de proportionnalité".

La singularité d'une telle mesure ressort en outre de la considération suivante. Le conseil communal est élu aux urnes pour cinq ans (art. 56 al. 1 et 2 LCo). Par essence, il appartient donc aux citoyens de sanctionner l'action du conseil communal. Quand bien même le droit fribourgeois ne connaît pas l'institution de la motion de censure qui permettrait aux citoyens de déchoir le conseil communal en cours de législature, il appartient aux seuls citoyens, à l'exclusion de toute autre autorité, de décider, à l'occasion des élections quinquennales, si le conseil communal sortant doit être reconduit dans ses fonctions ou en revanche s'il doit en être déchu. Dès lors que le prononcé par l'autorité de surveillance d'une administration exceptionnelle revient de fait à la suspension de l'ensemble des membres du conseil communal, cette mesure apparaît comme une restriction des droits politiques garantis par la Constitution. Il en résulte que cette mesure d'exception ne peut être prise que dans les cas limitativement énoncés par la loi, que pour autant qu'elle soit justifiée par un intérêt public prépondérant et qu'elle soit conforme au principe de la proportionnalité.

c) S'agissant du pouvoir d'examen qui est dévolu à l'autorité de surveillance, l'article 147 al. 1 LCio dispose que, dans l'exercice de son pouvoir de surveillance, l'autorité ne contrôle l'activité communale que sous l'angle de la légalité. Selon l'alinéa 2 de cette disposition toutefois, le pouvoir d'examen de l'autorité de surveillance s'étend aussi aux questions d'opportunité lorsque l'intérêt général du canton ou des intérêts légitimes d'autres communes se trouvent directement en cause ou encore lorsque la bonne administration de la commune se trouve gravement menacée. En cela, les règles de l'article 147 LCo coïncident avec les conditions qui doivent être réunies pour autoriser l'intervention de l'autorité de surveillance, au sens de l'article 150 al. 1 LCo.

d) Enfin, en application de l'article 152 LCo, le Conseil d'Etat peut révoquer un membre du conseil communal lorsqu'un motif grave rend son maintien en fonction préjudiciable aux intérêts de la commune.

3. Aux termes de l'enquête administrative approfondie, il a pu être établi que le Conseil communal d'Avry n'a pas par le passé perdu la maîtrise de la gestion des affaires communales. Malgré les difficultés internes qu'il a connues, il est parvenu à prendre les décisions relevant de son ressort et à réaliser de façon satisfaisante, compte tenu d'éléments échappant à son emprise, les investissements votés par l'Assemblée communale. Il laisse en outre les finances communales dans un parfait état. Le Conseil d'Etat doute en revanche de la capacité du Conseil communal à remplir ses tâches à l'avenir, attendu qu'au moment de sa suspension provisoire la tension en son sein était à son comble et que son travail en était rendu notablement plus difficile. Ne disposant d'aucun élément objectif permettant de conclure que le Conseil communal ne sera à futur plus en mesure d'assumer ses tâches légales, le Conseil d'Etat, ayant noté l'engagement de cinq conseillers de tout entreprendre pour que le Conseil communal puisse fonctionner de façon satisfaisante, veut croire que tel pourra être le cas et estime qu'il peut accorder une dernière chance au Conseil communal. Partant, il a été décidé de réintégrer le Conseil communal dans ses fonctions. Aux fins de réduire le risque que celui-ci se trouve dans l'impossibilité de remplir ses tâches, une personne externe à la Commune assistera aux séances du Conseil communal avec voix consultative. Compte tenu de la complexité du dossier, des intérêts divergents en présence et du fait que ce dossier a été l'une des principales causes de la division du Conseil, la gestion de la zone industrielle sera confiée dorénavant au Conseil de gestion qui a été désigné par le Conseil d'Etat dans son arrêté d'ouverture d'enquête administrative.

L'enquête n'a pas non plus révélé qu'un membre du Conseil communal aurait commis une faute ou aurait eu un comportement entraînant une révocation.

Nonobstant ces considérations d'ordre juridique, il appartiendra en définitive au Conseil communal et à ses membres d'apprécier s'ils bénéficient encore de la confiance des citoyens d'Avry nécessaire à la poursuite de leur mandat, eu égard aux mouvements populaires qui ont eu lieu pendant l'enquête administrative.